El fenómeno migratorio hacia los Estados Unidos es de fundamental relevancia para Cuba, no solo por ser el principal destino de los emigrados y refugiados cubanos, sino por las connotaciones sociales, políticas y económicas que históricamente tiene este tema. En los últimos años, Estados Unidos ha enfrentado una de las crisis migratorias más grandes de su historia. Entre el aumento de la inmigración irregular, las admisiones humanitarias y el flujo constante de solicitantes de asilo, han surgido debates sobre la efectividad de las leyes y políticas migratorias existentes.

La elección de Donald Trump es la más clara evidencia de la insatisfacción mayoritaria de ciudadanos norteamericanos con el manejo de la migración durante el último período. Uno de los puntos más claros, tanto en su agenda de 2016 como en la de 2024, ha sido «el problema migratorio». Y siendo objetivos, si bien la migración mixta hacia EE.UU. no es el «anticristo» que el discurso político republicano plantea, su falta de regulación o peor, el fracaso en su regulación y la mala gestión han exacerbado los problemas que naturalmente acompañan al fenómeno.

Entre 2020 y 2024, el aumento de la inmigración irregular alcanzó cifras récord. Según datos del Departamento de Seguridad Nacional (DHS por sus siglas en inglés), más de 2.4 millones de encuentros fronterizos ocurrieron solo en el año fiscal 2023, una cifra sin precedentes que superó incluso los picos históricos de la década del ochenta. Este aumento ha sido impulsado por múltiples factores: crisis económicas en Venezuela y Haití, represión política en Cuba y Nicaragua, y conflictos de diversa índole en América Central.

A nivel de solicitudes de asilo, los números también son alarmantes. Según el Transactional Records Access Clearinghouse (TRAC), para 2023 había más de 1.1 millones de solicitudes afirmativas pendientes ante el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los EE.UU. (USCIS), y cerca de un millón de solicitudes defensivas en los tribunales de inmigración. Esto representa un crecimiento exponencial respecto a décadas anteriores, cuando los casos anuales promediaban entre 20,000 y 50,000.

En un intento por manejar la crisis, las administraciones recientes han recurrido a mecanismos como las visas humanitarias, diseñadas para casos de emergencia o situaciones excepcionales. Sin embargo, estas visas, aunque necesarias en algunos contextos, han sido criticadas por su uso excesivo y falta de supervisión rigurosa: desde el mal empleo del título I-220 A, hasta los problemas y la corrupción recientemente descubierta en la implementación del Programa de Parole Humanitario (especialmente en el caso cubano).

Y es que la migración mixta cubana hacia los Estados Unidos, por los privilegios y facilidades a los nacionales de la Isla, complica el manejo de la situación. Uno de los temas más escandalosos fue la llegada por Parole Humanitario de la ex jueza de lo penal Melody González Pedraza, sin embargo, esta entró en proceso de asilo estando ya en un aeropuerto norteamericano al negársele la entrada por ser considerada inadmisible.

El problema no acaba aquí: el de Melody González no resulta un caso aislado. Según un informe de la Fundación para los Derechos Humanos de Cuba, emitido en agosto de 2024, al menos 117 personas calificadas como represores, de un listado de 1015, habían ingresado a los Estados Unidos. Ente estas se encuentran, desde un ex viceministro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Juan Carlos Santana Novoa —actual solicitante de asilo—, hasta policías e incluso polémicas figuras de las Fuerzas Armadas Revolucionarias como Luis Raúl González-Pardo Rodríguez, implicado en el derribo en aguas internacionales de las avionetas de «Hermanos al Rescate».

El término «represor» es ampliamente empleado por organizaciones y prensa disidente cubana y cubano-americana; sin embargo, el mismo carece de asiento o referencia en el derecho internacional. Se trata de una terminología laxa en la cual se agrupan todos aquellos individuos identificados por su cercanía o colaboracionismo activo con el régimen de La Habana; desde funcionarios públicos y cuadros del Partido Comunista, hasta violadores directos de los Derechos Humanos. Y en efecto, aunque a veces se pretenda forzar la sinonimia, a la luz del Derecho Internacional represor no es sinónimo de violador de los derechos humanos. Por tanto, la imputación de «represor» a una persona no conlleva necesariamente a acciones penales o internacionales contra ella.

No obstante en el contexto internacional, el que una persona sea identificada como «represora» la hace inelegible en principio para Asilo Político. Recordemos que esta institución, conceptualizada en la Convención del Estatuto de Refugiados de 1951, supone entre sus elementos la huida del país de origen por razones relacionadas a la persecución; y una persona afiliada al poder en un régimen represivo, aun cuando no necesariamente sea victimaria a los efectos del Derecho Penal Internacional, difícilmente podrá ser considerada víctima per sé.

Si bien a grosso modo un represor cubano no es inevitablemente objeto del derecho penal de los Estados Unidos, sí lo es de sus disposiciones migratorias. Y en este sentido, aunque se haya pasado por alto en varias ocasiones y persista un desconocimiento al respecto, la pertenencia y afiliación al Partido Comunista, al Gobierno y/o al aparato represor de Cuba puede hacer inadmisible por ley el acceso a territorio norteamericano.

Existen varios posibles campos para negar el ingreso a los Estados Unidos:

a) Afiliación a partidos totalitarios, sección 212(a) (3) (D) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad;  

b) Riesgo para la seguridad nacional, sección 212(a) (3) (A)-(C)) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad; y

c) Participantes en la persecución nazi, genocidio o en la comisión de cualquier acto de tortura o ejecución extrajudicial, sección 212(a) (3) (E) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad. 

Afiliación a partidos totalitarios

En el Título 8 (Ley de Inmigración y Nacionalidad, Capítulo 12, sub-acápite II, parte 2), se introduce la inadmisibilidad de extranjeros, estableciendo los campos y razones por la cuales sería inadmisible para recibir una visa o acceder al territorio de los Estados Unidos. Es decir, la inadmisibilidad no solo puede tener lugar en frontera sino en el proceso de expedir una visa. En relación a la sección D del sub-acápite se establece que: «Cualquier inmigrante que sea o haya sido miembro o esté afiliado al Partido Comunista o a cualquier otro partido totalitario (o a una subdivisión o afiliado de estos), ya sea nacional o extranjero, es inadmisible».

Es decir, la membresía al Partido Comunista de Cuba (PCC) es per sé causal de inadmisibilidad. Pero no solo es un límite la militancia en el Partido; ello aplica asimismo a sus subdivisiones o afiliaciones; o sea, a las organizaciones políticas y de masas: Unión de Jóvenes Comunistas (UJC), subordinada al PCC según la propia Constitución de 2019; y también a las organizaciones que expresamente en sus estatutos o accionar se supeditan al PCC, como los Comités de Defensa de la Revolución (CDR), la Federación de Mujeres Cubanas (FMC), la Central de Trabajadores de Cuba (CTC), la Unión de Escritores y Artistas (UNEAC), y la Asociación Hermanos Saíz (AHS), entre otras.

En regímenes totalitarios como el cubano, la participación en la vida social está muchas veces supeditada a la afiliación a dichas organizaciones, por tanto, prácticamente la totalidad de la ciudadanía estaría expuesta a la aplicación de esta sección ¿cómo es posible entonces que tantas personas sean admitidos en los Estados Unidos todos los años?

Las razones de la admisibilidad residen en que las cláusulas de inadmisibilidad no se aplican inflexiblemente. La propia Ley (Título 8) establece excepciones; para la sección D, en concreto tres: (ii) excepción por membresía involuntaria, (iii) excepción por membresía pasada, y (iv) excepción por familiares cercanos.

La membresía involuntaria puede invocarse ante el oficial de inmigración (cuando se gestiona la visa) o ante el Fiscal General (al intentar ingresar al territorio norteamericano) cuando se alega que «(…) la membresía fue involuntaria, o fue únicamente cuando tenía menos de 16 años de edad, por disposición de la ley, o con el propósito de obtener empleo, raciones de comida u otros elementos esenciales para la subsistencia, y en la medida en que fuera necesario para dichos fines». Por ende, la mera pertenencia organizaciones como el CDR, la FEEM, o la CTC no supone un obstáculo para el arribo e ingreso a los Estados Unidos. Ahora, ya la participación activa en estas organizaciones, o en otras de menor incidencia directa en la «supervivencia», puede ser cuestionada.

La excepción (iii), membresía pasada, corresponde a cuando hayan transcurrido al menos dos años desde el cese de la membresía en un partido totalitario, contados desde el momento en que se aplica para acceder a los Estados Unidos, pero cinco años si se militaba en un partido totalitario en control del Gobierno (como es el caso cubano), y finalmente, si a pesar de la membresía los Estados Unidos no lo consideran un riesgo para su seguridad.

Por último, la excepción (iv) por familiares cercanos aplica «en el caso de un inmigrante que sea padre, cónyuge, hijo, hija, hermano o hermana de un ciudadano de los Estados Unidos, o cónyuge, hijo o hija de un extranjero admitido legalmente como residente permanente, por razones humanitarias, para garantizar la unidad familiar, o cuando sea de interés público, siempre que el inmigrante no represente una amenaza para la seguridad de los Estados Unidos».

Es evidente que en el caso del Programa de Parole Humanitario, la mayoría de las visas y permisos de ingresos concedidos a ciudadanos cubanos que pertenecían al PCC o a organizaciones de masas, superaron las cláusulas de inadmisibilidad gracias a esta excepción.

La falta de uniformidad en la resolución de solicitudes de visas y permisos de ingresos a los Estados Unidos se hace patente también por otras razones. En primer lugar, las cláusulas de inadmisibilidad se aplican discrecionalmente, es decir, a criterio de la autoridad actuante. En segundo lugar, al menos para los que ingresan a través de permisos de viaje, intervienen dos autoridades que responden a diferentes instituciones; la aprobación de la visa depende del personal consular; en el caso del Parole Humanitario actúan funcionarios del United States Citizenship and Inmigration Services (USCIS); mientras que en el acceso al aeropuerto o por frontera terrestre interviene el United States Customs and Border Protection (USCBP). Las autoridades del USCIS pueden considerar elegible a un ciudadano por razones humanitarias, mientras las autoridades del USCBP, en caso de encontrar razones de inadmisibilidad, terminan poniendo la decisión en manos del Fiscal General como última autoridad.

Riesgo para la seguridad nacional

La sección 212(a) (3) (A) del Título 8 establece la inadmisibilidad para cualquier extranjero del que «se sepa, o se tenga motivos razonables para creer, que busca ingresar a los Estados Unidos para participar exclusivamente, principalmente o incidentalmente en (i) cualquier actividad: (I) destinada a violar cualquier ley de los Estados Unidos relacionada con el espionaje o el sabotaje, o (II) destinada a violar o eludir cualquier ley que prohíba la exportación desde los Estados Unidos de bienes, tecnología o información sensible».

Asimismo, son inadmisibles quienes se sepa o haya razones para creer que pretendan realizar (ii) cualquier otra actividad ilegal, o (iii) cualquier actividad cuyo propósito sea oponerse al Gobierno de los Estados Unidos, controlarlo o derrocarlo mediante fuerza, violencia u otros medios ilegales.

Siendo sinceros, respecto al apartado (iii) este servidor opina que hace mucho tiempo el régimen de La Habana ha perdido la capacidad de ser apreciado por Washington como una entidad capaz siquiera de controlar o derrocar al Gobierno de los Estados Unidos. A pesar de la típica arenga belicosa del Gobierno de Cuba, tras la forma, el contenido de su posición oficial es un ruego constante de ser perdonado y admitido en los foros norteamericanos. Lejos de aspirar a la destrucción de los Estados Unidos y a la disminución de su hegemonía, desea y trabaja para ser absorbido dentro de esa hegemonía política y económica. Simplemente, el régimen de La Habana no quiere cambiar o renunciar al poder que tienen. En resumen, el punto (iii) respecto a Cuba carece de realismo.

No me detendré en el punto (ii) en tanto se trata de una norma saco, siendo imposible determinar una cláusula que existe en su indeterminación.

Washington podría (y debería) prestar más atención al punto (i); no tanto en la causal I como en la II. La penetración de la Seguridad del Estado dentro de la sociedad, la economía y la política norteamericanas, campa a sus anchas. Ya el régimen no precisa actuar ilegalmente, sino paralegalmente, aprovechando las garantías de las libertades fundamentales para crear empresas off shore (como Cubapack), ONGs, proyectos y sociedades favorables a La Habana (como Puentes de Amor), y crear o influir lobbies políticos.

Si bien no es posible afirmar que la administración norteamericana comenzará a poner más atención al inciso A de la sección, sí podría augurarse la posibilidad de empleo del inciso C para prevenir el arribo de extranjeros cuya entrada o actividades propuestas «podrían tener consecuencias potencialmente graves para la política exterior de los Estados Unidos». Es probable que con carácter selectivo veamos aplicarse esta cláusula en los años venideros, pues la misma procede a criterio del Secretario de Estado, y resulta que la persona que ocupará ese cargo durante la segunda administración Trump será el senador Marco Rubio.  

El senador Rubio, de ascendencia cubana, es una de las figuras que aboga por una línea dura en política exterior hacia los regímenes de Cuba, Nicaragua y Venezuela; mientras que en política interna mantiene una postura crítica hacia la inmigración y considera urgente aplicar las leyes norteamericanas de forma estricta y apropiada. Con este perfil, no es de extrañar que emplee su influencia y facultades como Secretario de Estado para impedir la presencia y actividades de elementos afines al régimen cubano en Estados Unidos.

Participantes en la persecución nazi, genocidio o en la comisión de cualquier acto de tortura o ejecución extrajudicial

Por último y no menos importante, resulta el apartado E de la sección 212, el cual, como indica el título, cubre delitos tipificados en el derecho internacional. Para el caso de Cuba en específico, revisten especial importancia la «comisión de actos de tortura» y las «ejecuciones extrajudiciales». Como ya fue mencionado, en los Estados Unidos residen varias figuras polémicas relacionadas directamente al aparato represivo cubano. No hablamos de posibles o potenciales colaboradores, sino de potenciales violadores de los derechos humanos y comisores de delitos tipificados en el Derecho Internacional. El más reciente, que dicho sea de paso se encuentra en investigación, es el del ex piloto de la Fuerza Aerea de Cuba  Luis Raúl González-Pardo Rodríguez.

Este es el ejemplo típico de potenciales violadores de Derechos Humanos que fueron admitidos por las autoridades estadounidenses y que ahora viven un apacible y próspero retiro en la nación a la cual dedicaron la vida dizque combatir.

Para este tipo de personas, el Título 8, sección 212, apartado E- (iii) prevé dos posibles causales para valorar la inadmisibilidad: «Cualquier extranjero que, fuera de los Estados Unidos, haya cometido, ordenado, incitado, asistido, o participado de alguna forma en la comisión de (I) cualquier acto de tortura, tal y como está definido en la sección 2340 del Título 18; o (II) bajo apariencia de legalidad de cualquier nación extranjera, cualquier ejecución extrajudicial, según se define en la sección 3(a) de la Ley de Protección de las Víctimas de Tortura de 1991».

El Título 8 remite a otros cuerpos legales que tipifican tanto «Tortura» como «Ejecuciones Extrajudiciales». En el Título 28, Parte IV, Capítulo 85, Sección 3 inciso a) y b) se ofrecen claramente tales definiciones. La sección a) establece que: «para los fines de esta Ley, el término "ejecución extrajudicial" significa un homicidio deliberado no autorizado por un fallo previo dictado por un tribunal regularmente constituido que otorgue todas las garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados. Sin embargo, dicho término no incluye ningún homicidio de este tipo que, conforme al derecho internacional, sea llevado a cabo legalmente bajo la autoridad de una nación extranjera». De acuerdo al marco legal del derecho penal norteamericano, el derribo de las avionetas de Hermanos al Rescate puede perfectamente calificar como una ejecución extrajudicial. Lo es también de acuerdo a los estándares regionales e internacionales.

En tanto en el inciso b) del Título 28, Parte IV, Capítulo 85, Sección 3, se establece la definición de Tortura como: «cualquier acto, dirigido contra un individuo bajo la custodia o control físico del agresor, mediante el cual se inflige intencionadamente un dolor o sufrimiento severo (que no sea el dolor o sufrimiento derivado únicamente de sanciones legales, inherentes a ellas o incidentales a las mismas), ya sea físico o mental, con fines como obtener información o una confesión de ese individuo o de un tercero, castigar a ese individuo por un acto que él o un tercero haya cometido o se sospeche que haya cometido».

Además, el Título 28 agrega algunos elementos más específicos en la calificación del delito de tortura como lo es «intimidating or coercing that individual or a third person, or for any reason based on discrimination of any kind(…)»; asimismo cuenta (A) «la infligencia intencional o la amenaza de infligir un dolor o sufrimiento físico severo»; (B) «la administración o aplicación, o la amenaza de administrar o aplicar, sustancias que alteren la mente u otros procedimientos diseñados para alterar profundamente los sentidos o la personalidad»; (C) «la amenaza de muerte inminente»; y (D) «la amenaza de que otra persona será sometida inminentemente a la muerte, a un dolor o sufrimiento físico severo, o a la administración o aplicación de sustancias que alteren la mente u otros procedimientos diseñados para alterar profundamente los sentidos o la personalidad».

La razón de compartir fragmentos de la Ley de Protección de las Víctimas de Tortura de 1991, intenta crear conocimiento entre los lectores de las dimensiones de lo que significa tortura, y sobre todo que las víctimas puedan constatar que toda persona ligada a alguno de estos actos en principio entra dentro de las categorías de inadmisibilidad.

Dada la gravedad que suponen las causales del apartado E del Título 8, sección 212, no existen atenuantes ni excepciones. Una vez que la autoridad actuante tenga conocimiento de elementos que indiquen relación de una persona con la comisión de una ejecución extrajudicial o tortura, debe negarle el ingreso a territorio de los Estados Unidos. Por otro lado, la presencia de personas como el ex piloto Luis Raúl González-Pardo deja entrever los evidentes (y graves) fallos del sistema administrativo estadounidense en materia migratoria.

La capacidad de filtrar adecuadamente a los solicitantes es fundamental para evitar que personas relacionadas con regímenes totalitarios, y potencialmente responsables de violaciones a los derechos humanos, utilicen resquicios legales para ingresar a los Estados Unidos, evadiendo así no solo la responsabilidad social que cargan, sino también los desastrosos resultados de la gestión socio-económico del régimen con el que colaboraron a lo largo de su vida.