Una norma híbrida: el proyecto de Ley de Ciudadanía
En el contexto del derecho constitucional, el concepto de ciudadanía es básico para la construcción de la identidad nacional y el ejercicio de los derechos políticos. La regulación de la ciudadanía a través de mecanismos jurídicos permite a las sociedades definir quiénes pueden ser reconocidos como miembros plenos de la nación y, por lo tanto, participar en la vida pública.
Tras el colapso de la Unión Soviética, el régimen cubano implementó algunas modificaciones, entre ellas la Reforma Constitucional de 1992. Un cambio significativo en la materia que nos ocupa tuvo lugar en el artículo 32, el cual declaraba que «los cubanos no podrán ser privados de su ciudadanía, salvo por causas legalmente establecidas...», y remitía a la ley para establecer los procesos de privación y renuncia.
Sin embargo, cinco años después de promulgada la Constitución de 2019, en 2024 finalmente se presentó un proyecto de Ley de Ciudadanía. La ley era una necesidad y viene a llenar un vacío legal, pero ¿cuán adecuada es esta norma? ¿Resuelve el problema real o es «un poco más de lo mismo»? Veámoslo.
Ciudadanía efectiva y obtención de la ciudadanía por ius domicili
Los primeros artículos del proyecto desarrollan y complementan los previstos en el texto constitucional de 2019. En relación con el artículo 36 de la Constitución, el 14 eleva a rango de ley la doctrina que las autoridades cubanas denominan «ciudadanía efectiva», por medio de la cual se tolera la existencia de otra(s) ciudadanía(s); sin embargo, los cubanos solo podrán entrar a Cuba portando los documentos de identidad emitidos por las autoridades cubanas.
Además, el artículo 15 del proyecto declara nulos los actos realizados por cubanos en el territorio nacional utilizando o acreditando otra ciudadanía. Esto podría tener sentido si se tratase de una institución pública, pero ¿significa que un contrato privado en el cual se empleen los datos del pasaporte extranjero de una o ambas partes es nulo? ¿En el hipotético caso de que hubiera una entidad bancaria internacional o una entidad proveedora de servicios radicada en Cuba que prefiriera la fiabilidad de un pasaporte extranjero, se harían nulos los actos? ¿En qué debería intervenir el Estado respecto a la documentación que, en el ámbito privado, utilicen los particulares?
Vemos aquí una extralimitación en el control y alcance de esta ley y de la categoría de «ciudadano»; al mismo tiempo, se observa que en la mentalidad del legislador, la sociedad civil cubana jamás será independiente del Estado.
Respecto a la adquisición de la ciudadanía, tanto la Constitución como el proyecto de Ley contemplan los tres principios más utilizados internacionalmente: ius soli, ius sanguinis y ius domicili. En las Américas, el primero de estos, el ius soli está bastante extendido, mientras que en Europa prima el principio de adquisición de la ciudadanía por vía sanguínea. Cuba, como país formado por emigrantes, integró desde sus inicios el ius soli y ius sanguinis.
En el artículo 2.2 del proyecto se establece que «son ciudadanos cubanos los que nacen en el territorio nacional» (ius soli); lo son también quienes nacen en el extranjero de padres cubanos (ius sanguinis). Por su parte, en el artículo 2.3 se menciona la naturalización, que está relacionada con el principio del ius domicili e implica la posibilidad de que un extranjero se asimile y se convierta en ciudadano de un Estado tras trasladar su domicilio a este y permanecer de forma continuada por una cantidad determinada de tiempo.
Respecto al ius domicili o la ciudadanía por naturalización, encontramos algo muy curioso: el proyecto de Ley, con algunas modificaciones, reproduce los artículos y requisitos de los artículos del 8 al 18 del Título II de la Constitución de 1940. Se puede saber mucho sobre el legislador al observar las leyes: si bien la Ley de Migración es en su mayoría un compendio macarrónico, obviamente redactado sin supervisión jurídica por los miembros del Ministerio del Interior; en el proyecto de Ley de Ciudadanía es evidente la participación de juristas y académicos que han tomado —o retomado— como fuente material del derecho a la Constitución de 1940.
En cuanto a la adquisición de la ciudadanía por naturalización, el artículo 36 del proyecto, en su inciso b), establece que para solicitar la ciudadanía cubana debe ostentarse el estatus de residente permanente por al menos un período de cinco años. En este sentido, la nueva ley establece un criterio de tiempo más largo que en la Constitución de 1940; sin embargo, si tomamos en cuenta que el proyecto de Ley de migración establece en su artículo 50 que la residencia permanente puede solicitarse tras llevar residiendo legalmente cinco años en el país, en el resto de los supuestos se analizan condiciones que dependen exclusivamente del arbitrio de la autoridad y cuya evaluación en una decisión se desconoce.
A tales efectos, un extranjero tendría que esperar hasta diez años en el territorio nacional antes de poder solicitar la ciudadanía cubana. El plazo puede ser de dos años si el solicitante está integrado a una familia en Cuba. No obstante, siete años sigue siendo un tiempo excesivo.
A fin de ilustrar las trabas a las que tendría que someterse un extranjero, según el artículo 38 del proyecto de ley, para solicitar la ciudadanía este debería aportar: Acta de Declaratoria de Intención formalizada ante notario, Certificado de estatus migratorio, certificaciones de antecedentes penales en el país de origen y en Cuba; dos cartas hechas por ciudadanos cubanos que no sean familiares y que lo conozcan por al menos tres años, que los mismos sean ciudadanos cubanos por nacimiento y que ostenten residencia efectiva en el territorio nacional por más de cinco años continuos, autentificadas ante Notario, que avalen su «inserción»; documento que acredite la residencia en un inmueble autentificado ante notario público, entre otros requisitos.
Pero esto no es todo: en el apartado 2 del artículo 38 se establece que «transcurrido un año de presentada la solicitud, el interesado debe aportar el Acta de Ratificación de la Declaratoria de Intención de obtener la ciudadanía cubana, formalizada ante Notario». ¿Cuál es el sentido de este apartado? ¿Quiere decir que el proceso de solicitud de ciudadanía toma más de un año por ley, o se está dando tiempo al solicitante para que «reconsidere su decisión»? Esto supondría que, a los diez años de espera, debe sumarse un año más; en el caso de cónyuges, serían entonces ocho años (cinco para la residencia permanente, dos para la solicitud de ciudadanía y un año durante el proceso de ciudadanía).
Dadas las condiciones actuales en que se encuentra el país, imaginar que alguien esté dispuesto a dejar pasar dos lustros de su vida para obtener un pasaporte cubano me parece inverosímil, poco realista. Si a esto le agregamos las otras condiciones que establece la ley, podemos afirmar que el acto en sí de solicitar la ciudadanía se hace tan engorroso que parece diseñado precisamente para disuadir que se haga.
Tales estándares de conservación de la «pureza» del espíritu cubano representan valores ultranacionalistas: el extranjero no es bienvenido en el «paraíso socialista». Sin embargo, existen excepciones para obtener la ciudadanía sin necesidad de tal proceso burocrático.
El presidente y la ciudadanía como premio
Uno de los elementos interesantes del proyecto es que establece al Presidente de la República y al Ministerio del Interior como autoridades facultadas para tomar decisiones respecto a la adquisición, pérdida, renuncia y readquisición de la ciudadanía cubana. En el caso del Presidente, el proyecto de ley en su artículo 40 dispone que este puede aprobar la adquisición de la ciudadanía por naturalización sin que el beneficiario cumpla ninguno de los requisitos establecidos por la ley y de forma sumaria. Las causales son:
a) resultar perseguidos por sus ideales o luchas por la liberación nacional, el socialismo y la paz, los derechos democráticos o actividades progresistas;
b) los que alcancen méritos excepcionales en la defensa y apoyo a la Revolución y al Estado socialista cubano encontrándose en el exterior;
c) los que, siendo fieles y leales a los principios y valores reconocidos en la Constitución, presten un servicio distinguido a la República de Cuba; y
d) otros que se consideren por su trascendencia social, económica y política.
En el inciso a) del artículo 40 se prevé la concesión de la ciudadanía a quienes el Gobierno entienda como perseguidos. Sin embargo, esta figura debería contemplarse dentro de la Ley de Migración como «refugiado», «asilado» o «solicitante de asilo». Al no ser Cuba signataria de la Convención sobre el Estatuto de las Refugiados, de 1951, e ignorar los principios internacionales de defensa de los refugiados y desplazados, asume una visión del perseguido en la que la ayuda es un premio políticamente motivado y a conveniencia del Gobierno, y no un derecho de la víctima o supuesta víctima.
Asimismo, no se contemplan excepciones a este hecho. Incluso, al no tener en cuenta los requisitos de la ley ni los estándares internacionales, se indica de forma tácita que un terrorista podría recibir la ciudadanía cubana si su postura política declarara valores que al Gobierno le parezcan loables. En pocas palabras, podría concedérsele la ciudadanía a alguien como Ramón Mercader o a algún alto mando de Hamas.
El inciso b), siguiendo la tónica anterior, implica entregar la ciudadanía como premio a quienes hayan hecho un trabajo destacable en la defensa política de la ideología de la Revolución y del Estado cubanos. Al respecto, hay poco que comentar: se trata de premiar la apología de una ideología oficial.
Por su parte, el inciso c) se refiere a quienes hayan prestado un servicio distinguido a la República de Cuba siendo «fieles y leales» a los principios y valores reconocidos en la Constitución. ¿Se hace referencia así a mercenarios o agentes de influencia extranjeros? Tal pareciera ser la lógica, porque solo un agente extranjero puede «fiel y leal» a los intereses de un Estado ajeno. Sería entonces el premio por la obediencia.
Por último, se concede la ciudadanía en otros casos por su trascendencia social, económica y política, una cláusula abierta en la que podría caber cualquier cosa que convenga al poder. Está claro que el Gobierno premiará a las personas que sean política e ideológicamente afines a sus intereses y no en beneficio de la sociedad cubana como tal; al menos, tal justificación está taxativamente ausente.
Renuncia, pérdida, privación y recuperación de la ciudadanía
Con esta Ley por primera vez desde la promulgación de la Constitución de 1976 se propone un mecanismo legal para la renuncia y recuperación de la ciudadanía cubana. Como se explicó anteriormente, hasta ahora todo quedaba en un limbo arbitrario manejado por agentes del Ministerio del Interior.
En el artículo 46 se instituye la posibilidad de solicitar la renuncia a la ciudadanía bajo las siguientes condiciones: ser mayor de edad, acreditar la tenencia de otra ciudadanía, encontrarse en el extranjero, no poseer deudas con el Estado cubano y no estar cumpliendo una sentencia penal o siendo perseguido por la comisión de un delito.
Es cuestionable que se exija la tenencia de otra ciudadanía. El coronel del Ministerio del Interior, Mario Méndez, aseguró en una comparecencia en televisión nacional que no permitirán que las personas queden en apatridia y, por ello, no autorizarán la pérdida de la ciudadanía a quienes no acrediten tener otra. Se mantiene entonces el problema de que la ciudadanía cubana actúe como un obstáculo para obtener otra si no es posible renunciar a ella. El proceso proyectado es engorroso y las autoridades, ya sea el Ministerio del Interior o el Presidente, pueden negarse a conceder la renuncia. Así, el Estado sigue decidiendo sobre la persona y su vínculo político con él.
La pérdida de la ciudadanía cubana solo afecta a quienes la adquirieron por naturalización. Se puede perder si se obtiene mediante fraude de ley o si se incumple la regla de los tres años, es decir, si se vive en el extranjero y no se presenta ante el consulado cubano para manifestar la voluntad de conservarla. Este criterio de los tres años se toma directamente de la Constitución de 1940 y del Decreto nº 358 de 1944.
Para la privación de la ciudadanía, el proyecto en su artículo 55 prevé dos causales. La primera se refiere al alistamiento en una organización armada con el objetivo de atentar contra la integridad territorial del Estado cubano, sus ciudadanos y demás residentes; por ejemplo, integrantes de La Nueva Nación Cubana en Armas, el Consejo para la Guerra Anticomunista o el ADP podrían ser blanco de estas normativas. Según el proyecto, se les abriría un expediente administrativo y, en caso de poseer otra ciudadanía, serían privados de la cubana. ¿Debe considerarse el hecho de atentar militarmente contra el Estado como una causal de privación de ciudadanía? ¿Qué ocurre si no se ha cometido un delito y los objetivos de «atentar» contra la integridad del Estado son espurios?
La segunda causal se refiere a realizar desde el extranjero «actos contrarios a los altos intereses políticos, económicos y sociales de la República de Cuba, siempre que así se considere por la autoridad de ciudadanía correspondiente». Dado que las decisiones son promulgadas mediante Decreto Presidencial, se entiende que la autoridad de ciudadanía correspondiente es el Presidente. El apartado 3 aclara que el Presidente puede decretar la privación de ciudadanía sin seguir las formalidades cuando, tras incurrir en alguna de las dos causales, la persona ocasione «grave peligro a la seguridad nacional, ponga en peligro la estabilidad del Estado, las relaciones internacionales o la salud general de la población».
En cuanto a esta segunda causal y las «agravantes», podría especularse sobre su alcance objetivo, aunque esto sería fútil. Según el artículo 55, especialmente en su segunda parte, la privación de la ciudadanía responde a lo que la Presidencia considere. Cualquier persona que el Presidente de la República y sus empleados del Ministerio del Interior no aprecien puede ser privada de la ciudadanía, con o sin formalidades.
De acuerdo con los artículos 57 y 58, la ciudadanía puede recuperarse por única vez por quienes la hayan perdido, renunciado o sido privados de ella. Para esto, deben esperar cinco años y acreditar la inexistencia o supresión de las causas que dieron lugar a la resolución de pérdida, privación o renuncia, entre otros requisitos formales. Este mecanismo puede ofrecer una solución para los casos de renuncia o pérdida de la ciudadanía, sin embargo, para quienes han sido privados de ella, no parece tener mucho sentido.
Conclusiones
El proyecto de Ley de Ciudadanía, a pesar de su aparente intención de modernizar el marco jurídico, parece estar diseñado para mantener un control estricto sobre quién puede ser considerado cubano y bajo qué circunstancias. Las disposiciones propuestas, particularmente en lo que respecta a la obtención de la ciudadanía por naturalización, imponen barreras burocráticas y requisitos excesivos y desalentadores, que limitan la posibilidad de integración de nuevos ciudadanos y, por ende, la diversidad y enriquecimiento social del país.
Además, al mantener la autoridad del Presidente y del Ministerio del Interior para otorgar o denegar la ciudadanía de manera discrecional, el proyecto perpetúa un sistema de concesiones basado en la lealtad política y la conveniencia del Estado, en lugar de en los derechos fundamentales de los individuos. Esta centralización del poder en manos del Ejecutivo no solo pone en riesgo el respeto a los derechos humanos y la justicia, sino que también evidencia falta de compromiso con los principios democráticos que deberían guiar la legislación en un país moderno.
Es fundamental que el proyecto de Ley sea revisado y enmendado para eliminar los obstáculos innecesarios y garantizar que todos los procedimientos relacionados con la ciudadanía sean transparentes, justos y equitativos. Solo así se podrá avanzar hacia una normativa que realmente promueva la integración y el respeto a los derechos de todas las personas, independientemente de su origen o afiliación política, y que esté alineada con los estándares internacionales de derechos humanos.
